Autonomia finanziaria, le prospettive degli enti

Dottor Daccò - Direttore Centrale della Finanza Locale

Appare il momento opportuno per esprimere alcune considerazioni sull'autonomia finanziaria degli enti locali e sulle sue prospettive.
Un antico interrogativo, quando si discute di autonomia finanziaria degli enti locali, è da ricercare se nella definizione dell'autonomia finanziaria si debba prima partire dalle necessità di spesa o meglio dalle definizioni delle funzioni delle amministrazioni. Sembra illusorio un interrogativo del genere nel senso che potrebbe apparire indifferente se partire dall'uno o dall'altro argomento ma in realtà è indispensabile stabilire se sia la spesa ad adattarsi all'entrata o viceversa. In presenza di risorse sufficienti è sicuramente opportuno definire gli oneri delle funzioni per poi dimensionare il fabbisogno finanziario degli enti locali. In un assetto di risorse non illimitato, al pari di quello attuale, sembra logico far dipendere la spesa dai finanziamenti esistenti e non viceversa.
I finanziamenti esistenti per le amministrazioni locali sono da distinguere tra quelli indirizzati al sostentamento delle spese di funzionamento, definite correnti, e quelli per investimento. Analizziamo qui le fonti per sostenere le spese correnti che per il carattere delle spese, la loro ripetitività nel tempo, è necessario siano del pari ricorrenti per evitare deficit di bilancio.
L'esame di un bilancio dell'ente locale fa emergere con chiarezza quali siano le entrate correnti. E' classica la loro distinzione in entrate derivanti da tributi, compartecipazioni statali e regionali ed altre entrate o extratributarie che comprendono per grande parte i proventi dei servizi forniti dagli enti locali. Quindi le possibili fonti sono i tributi, le compartecipazioni da trasferimenti statali e regionali e gli altri proventi.
Quale tipo di tributi scegliere per finanziare gli enti è uno dei massimi problemi. La prima scelta è fra le imposte e le tasse. E' ben nota la loro distinzione per ripeterla qui. Per quanto riguarda le imposte si può scegliere fra le imposte sulla casa e le imposte sui servizi e le compartecipazioni sui tributi. Per trattarsi di vere imposte, poi, è necessario che vi sia una forcella ossia uno spazio di scelta (l'aliquota minima o massima) che consenta di calibrare l'imposta da parte dell'ente locale. In mancanza di questa possibilità non esiste in effetti una vera autonomia impositiva.
Per l'imposta sui servizi, chi non ricorda la famosa tassa comunale sui servizi (Tasco) mai approvata dal Parlamento pur avendo superato l'esame di un ramo dello stesso? L'idea, originale peraltro e studiata dai giapponesi, non deve sovrapporsi alle tasse sugli stessi servizi onde evitare duplicazioni fastidiose per il cittadino e le sue tasche. Naturalmente dovrebbe anche evitarsi di applicare tariffe sui costi di questi servizi per gli stessi motivi.
Assimilabili alle imposte vi sono poi le addizionali e le compartecipazioni ai tributi erariali. Possono essere considerate allo stesso livello dell'autonomia impositiva nel caso in cui vi sia la possibilità di scegliere l'aliquota. Le compartecipazioni, poi, se sono sostitutive dei trasferimenti erariali sono considerate dall'Unione europea alla stessa stregua dei trasferimenti erariali. Quindi nella recente ipotesi italiana di compartecipazione all'imposta sul reddito delle persone fisiche, prevista già dalla legge finanziaria 2001, questa entrata non potrà essere considerata fra l'autonomia impositiva degli enti locali. Le compartecipazione da trasferimenti statali e regionali sono semplicemente i trasferimenti statali e regionali. I trasferimenti possono essere distinti tra quelli a specifica destinazione e quelli globali attribuiti agli enti senza alcuna finalità e che possono essere utilizzati dall'ente a sua discrezione. Nel caso italiano i contributi regionali sono per lo più a specifica destinazione.
Altri proventi sono quelli derivanti dalla fornitura dei servizi sia a carattere produttivo che quelli a domanda individuale da parte del cittadino. Appare qui superfluo produrre un elenco o anche un'esemplificazione in quanto ben noti. Ulteriori proventi sono quelli derivanti dai beni patrimoniali dell'ente.
Questa doverosa e succinta premessa è parsa necessaria per giungere a definire i diversi tipi di autonomia tra cui si può distinguere quella finanziaria e quella globale.
L'autonomia finanziaria è composta da fonti di entrate tributaria e propria. Quella globale aggiunge all'autonomia finanziaria i trasferimenti da Stato e regioni. Particolarmente importante è stabilire quale si il grado auspicabile di autonomia finanziaria rispetto all'intervento statale. Si può giungere ad un livello di autonomia finanziaria completa in cui lo Stato non interviene con alcun contributo, neppure con le compartecipazioni sui tributi erariali. La finanza locale in questo caso è definita autonoma. All'opposto si trova la situazione in cui esistono praticamente le sole entrate proprie dell'ente locale e l'ente non dispone di alcuna imposta; si parla in queste condizioni di finanza derivata.
A detta della Carta dei servizi europei è sempre opportuno un intervento statale possibilmente non condizionato. Quindi sembra contraria sia alla finanza autonoma che a quella derivata ma propende per un giusto equilibrio fra le due. Nell'attuale dibattito culturale occorre tenere presente la posizione dell'Europa, sempre più rilevante per il futuro specie dopo il completo avvento dell'euro, e la possibilità di confronti fra i diversi enti locali europei in materia di efficienza, efficacia ed economicità. E' indubbio che un intervento statale mirato può influire sulla gestione delle amministrazioni locali.
D'altra parte, tale essenza di autonomia finanziaria emerge anche dal confronto fra l'ordinamento italiano e i principi dettati in materia dalla Carta europea per l'autonomia locale. Secondo quest'ultima gli aspetti rilevanti da considerare sono diversi:
" se l'ente locale abbia diritto a risorse proprie sufficienti, di cui possa disporre liberamente, e se, di conseguenza, conservi la facoltà di fissare le priorità nella spesa;
" se le risorse finanziarie, di cui dispone, sono proporzionate alle attribuzioni previste dalla Costituzione o dalla legge;
" se almeno una parte delle risorse, di cui dispone, proviene da imposte locali, delle quali possa fissare, nei limiti di legge, il tasso;
" se i sistemi finanziari, da cui gli enti locali traggono le risorse, sono di natura abbastanza varia per far fronte all'evoluzione reale dei costi di esercizio delle attribuzioni;
" se le procedure o misure di perequazione finanziaria, destinate a correggere gli effetti della ripartizione disuguale delle fonti potenziali di finanziamento e di spesa, sono tali da non ridurre la libertà di scelta degli enti locali nell'ambito delle loro competenze;
" se questi sono consultati in modo appropriato sulle modalità di conferimento dei fondi distribuiti;
" se le sovvenzioni concesse non sono destinate al finanziamento dì progetti specifici e se, comunque, non riducono la libertà di svolgere politiche proprie nei campi di competenza;
" se gli enti locali, per finanziare le spese di investimento, hanno accesso, in conformità della legge, al mercato nazionale dei capitali.
Ora, anche senza analizzare in dettaglio la congruenza della finanza locale italiana a tali postulati, si può dire che da una situazione complessiva negativa, risalente al 1992, si è giunti ad oggi ad un sostanziale rispetto dei principi europei. L'ente locale italiano può "comandare" in modo discretamente autonomo risorse adeguate per far fronte ai suoi compiti istituzionali e può variare il tasso delle imposte attribuite dalla legge statale; l'obiettivo perequativo non entra in contrasto con la libertà di scelta dell'ente, in quanto i trasferimenti non sono specifici e condizionati; infine, le scelte sulla distribuzione delle risorse vengono assunte dallo Stato con la reale partecipazione di comuni e provincie.
Rimane come parte negativa che il saggio di variazione dei trasferimenti statali non è sempre coerente con l'evoluzione reale dei costi e l'accesso al mercato dei capitali è limitato, soprattutto per l'ente di minori dimensioni anche se si è in presenza di misure positive anche se non costanti nel tempo.
In sostanza si sono compiuti notevoli passi verso le indicazioni europee.
Un'analisi della Costituzione italiana in vigore fino ad ottobre del 2001 appare importante anche per la successiva visione della situazione italiana adeguatamente documentata nel tempo per esaminarne i diversi gradi di autonomia. Lo sguardo rilevante va naturalmente alla parte relativa al finanziamento delle amministrazioni locali.
Tra le norme costituzionali va citato l'articolo 128 ove le province e i comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati dalle leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni. Altro punto di riferimento è l'articolo 119 che al primo comma sostiene che le regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica che le coordinano con la finanza dello Stato delle province e dei comuni.
In via analogica si può desumere che tale autonomia finanziaria, espressa per le regioni, si può anche applicare agli enti locali. Infatti se sono stabilite le funzioni ne deriva l'indispensabile attribuzione di risorse. Il quadro è rimandato alle leggi statali. Ai nostri fini qui si esaminano in sintesi la legge n. 142 del 1990 ed il decreto legislativo n. 267 del 2000 i quali hanno disciplinato e disciplinano l'ordinamento delle autonomie.
L'indagine è limitata all'ultimo decreto legislativo che contiene, a questi fini, le stesse norme della legge del 1990.
Si parte dall'ordinamento della finanza locale che è riservato alla legge che la coordina con la finanza statale e regionale (articolo 149). La norma mostra le sue chiare radici costituzionale (articolo 119).
L'articolo 149 prosegue riconoscendo, nell'ambito della finanza pubblica, ai comuni ed alle province autonomia finanziaria fondata su certezza di risorse proprie e trasferite.
Viene riconosciuta potestà impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe. Sono elencate le poste costitutive della finanza dei comuni e delle province costituite da:
" imposte proprie;
" addizionali e compartecipazioni ad imposte statali e regionali;
" tasse e diritti per i servizi pubblici;
" trasferimenti erariali ;
" trasferimenti regionali:
" altre entrate proprie, anche di natura patrimoniale;
" risorse per investimenti;
" altre risorse.
Come si può facilmente vedere sono tutte le entrate già delineate nella breve sintesi teorica. Sono stabiliti i metodi di distribuzione dei trasferimenti erariali basati sulla popolazione, il territorio, le condizioni socio economiche e gli squilibri della fiscalità locale. Alle entrate fiscali è assegnato lo scopo di finanziare i servizi pubblici ritenuti necessari per lo sviluppo della comunità ed integrare la contribuzione erariale per l'erogazione dei servizi pubblici indispensabili. Segue infine la possibilità per gli enti di stabilire tariffe e prezzi per i servizi anche in modo non generalizzato e l'obbligo dello Stato e delle regioni di contribuire se fissano prezzi e tariffe inferiori al costo dei servizi.
Se si consulta la legge n. 142 del 1990 si può vedere che nel testo precedente era previsto che i trasferimenti erariali finanziavano i servizi locali indispensabili. La norma nell'attuale testo non esiste più. E' rimasto però nell'attuale testo del decreto legislativo n. 267 del 2000 che le entrate fiscali integrano la contribuzione erariale per l'erogazione dei servizi pubblici indispensabili. Da questa norma si desume che la contribuzione erariale finanzia i servizi pubblici indispensabili.
Dal quadro tracciato si può evincere che agli enti locali doveva essere assicurata, sin dal 1990, un'autonomia finanziaria per consentire lo svolgimento delle funzioni. Non è stato stabilito il mix di autonomia finanziaria ma l'attribuzione di un'autonomia impositiva è un'evidente segnale di un'autonomia finanziaria costituita in parte non marginale da tributi.
E' opportuno poi dare un breve sguardo alle modifiche apportate con la legge costituzionale dell'ottobre 2001. Sono sostituiti gli articoli 114, 116, 117, 118, 119, 120, 123 e 127e, in parte, l'articolo 132.
Si ribalta l'ottica precedente in cui alle regioni erano attribuite determinate funzioni, qui invece sono stabilite le funzioni statali e le rimanenti sono regionali. Vi sono anche alcune materie in cui la competenza è concorrente tra regioni e Stato.
Ai fini degli enti locali si rileva che competenza esclusiva dello Stato è la perequazione delle risorse finanziarie.
I comuni, le province e le città metropolitane:
" esercitano funzioni amministrative;
" stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;
" dispongono di compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibile al loro territorio;
" le risorse di cui ai precedenti punti consentono di finanziare integralmente le funzioni loro attribuite;
" sono destinatari di risorse aggiuntive da parte dello Stato per promuovere lo sviluppo economico e rimuovere gli squilibri economici e sociali;
" possiedono un patrimonio attribuito secondo i principi generali stabiliti dallo Stato;
" possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento e sena garanzie statali sui prestiti.
I territori con minore capacità fiscale per abitante sono destinatari di un fondo perequativo, senza vincolo di destinazione, fissato con legge statale.
E' evidente che occorrono leggi di attuazione per definire quanto stabilito per principi nelle nuove norme costituzionali.
Dalle norme accennate comunque si ricava il chiaro dettato indirizzato a sostenere con risorse adeguate la finanza locale ma a prescindere dai trasferimenti erariali che vengono riferiti alla sola perequazione e ad interventi speciali. Si è giunti ad un ribaltamento dell'ottica del 1971 in cui le risorse venivano raccolte dallo Stato e distribuite sotto forma di trasferimenti agli enti locali. Da una finanza derivata si è giunti nel tempo alla conquista di una finanza autonoma.
Dopo aver esaminato sia dal punto di vista teorico che dal punto di vista normativo il problema dell'autonomia finanziaria appare opportuno svolgere un esame sulla realtà italiana.
Per un confronto significativo si è pensato ad una rilevazione in tre epoche per motivi differenti. Le prime due, gli anni 1992 e 1995, rappresentano l'applicazione di normative diverse; la terza, l'anno 1998, è la più vicina nel tempo. I dati utilizzati provengono dai rendiconti degli enti locali. Riguardano l'autonomia finanziaria (ove la pressione finanziaria è un sinonimo) che è composta da entrate tributarie e da entrate proprie degli enti locali, mentre le entrate correnti comprendono la cosiddetta autonomia finanziaria e i trasferimenti erariali e regionali.
La rilevazione riguarda i comuni ed è vista a livello regionale, per fasce geo-economiche e per fasce demografiche. Naturalmente lo scopo è di saggiare il grado di autonomia finanziaria nelle diverse epoche. Sono esposti raffronti a livello generale ed i più significativi.
Nell'anno 1992 si è ancora in piena finanza derivata; gli enti non godono di una vera autonomia impositiva e sono soprattutto dipendenti dai trasferimenti erariali. Su un complesso di entrate correnti di oltre 65.000 miliardi l'autonomia finanziaria è di oltre 26.000 miliardi: la copertura è del 40 per cento, il resto deriva da trasferimenti erariali e regionali.
L'analisi a livello regionale fornisce un assetto diverso in cui per gli enti della Toscana la copertura è del 46 per cento, per quelli della Lombardia è di circa il 50 per cento e per quelli dell'Emilia Romagna è del 52 per cento. I punti di minimo vanno ricercati nel Mezzogiorno ove si segnala per la Sicilia una copertura di poco inferiore al 20 per cento. Dall'analisi a livello geo-economico la copertura della zona nord occidentale è del 47 per cento, quella della zona nord orientale è del 49 per cento, per calare nella zona centrale e giungere al minimo della zona insulare oltre il 21 per cento. Per fasce demografiche si nota una distribuzione più equilibrata: nella prima e seconda fascia, fino a 1000 abitanti, la copertura è del 36 per cento; ciò vale anche per la terza fascia da 1.000 a 2.000 abitanti. Anche per l'ultima fascia, oltre 500.000 abitanti, la copertura è identica.
Nell'anno 1995 agli enti locali è stata attribuita una vera autonomia impositiva, l'imposta comunale sugli immobili, in sostituzione dei trasferimenti. L'imposta è ancora la sola autonomia impositiva ma di valore superiore ai 10.0000 miliardi di lire. La situazione quindi mutata. Rimangono le differenze a livello locale. Su un complesso di entrate correnti di oltre 72.000 miliardi l'autonomia finanziaria è di circa 41.000 miliardi: la copertura è del 56 per cento il resto deriva da trasferimenti erariali e regionali
L'analisi a livello regionale fornisce un assetto diverso in cui per gli enti della Toscana la copertura è di circa il 65 per cento, per quelli della Lombardia è del 65 per cento e per quelli dell'Emilia Romagna è di circa il 70 per cento. I punti di minimo vanno ricercati nel Mezzogiorno ove si segnala per la Sicilia una copertura del 30 per cento. Dall'analisi a livello geo-economico la copertura della zona nord occidentale è del 64 per cento, quella della zona nord orientale è del 65 per cento, per rimanere agli stessi livelli nella zona centrale e giungere al minimo della zona insulare con oltre il 32 per cento. Per fasce demografiche si nota una distribuzione più equilibrata: nella prima e seconda fascia, fino a 1000 abitanti, la copertura è di circa il 48 per cento; mentre per la terza fascia da 1.000 a 2.000 abitanti è di circa il 49 per cento. Infine per l'ultima fascia, oltre 500.000 abitanti, la copertura è di circa il 55 per cento.
Nell'anno 1998, rispetto al 1995 agli enti locali è stata mantenuta la stessa autonomia impositiva, l'imposta comunale sugli immobili. L'imposta è ancora la sola autonomia impositiva ma il valore si incrementa per effetto di un maggior utilizzo dell'imposta stessa. Rimangono le differenze a livello locale. Su un complesso di entrate correnti di circa 72.000 miliardi l'autonomia finanziaria è di oltre 43.000 miliardi: la copertura è del 60 per cento il resto deriva da trasferimenti erariali e regionali.
L'analisi a livello regionale fornisce un assetto diverso in cui per gli enti della Toscana la copertura è di circa il 70 per cento, per quelli della Lombardia è del 71 per cento e per quelli dell'Emilia Romagna è di oltre il 72 per cento. Il fenomeno cala nel Lazio (67 per cento). I punti di minimo vanno ricercati nel Mezzogiorno ove si segnala per la Sicilia una copertura del 33 per cento circa. Dall'analisi a livello geo-economico la copertura della zona nord occidentale è del 70 per cento circa, quella della zona nord orientale è del 67 per cento, per rimanere agli stessi livelli nella zona centrale e giungere al minimo della zona insulare con oltre il 34 per cento. Per fasce demografiche si nota una distribuzione più equilibrata: nella prima e seconda fascia, fino a 1000 abitanti, la copertura è di circa il 48 per cento; mentre per la terza fascia da 1.000 a 2.000 abitanti è di circa il 51 per cento. Infine per l'ultima fascia, oltre 500.000 abitanti, la copertura è di circa il 61 per cento.
Come si è potuto osservare nel corso del tempo con l'avvento dell'autonomia impositiva i comuni hanno goduto di una sempre maggiore autonomia finanziaria e dal 40 per cento l'autonomia finanziaria si è spinta a fino al 60 per cento. Quando si potranno vedere gli effetti dell'addizionale comunale facoltativa sull'Irpef l'autonomia finanziaria sarà sicuramente maggiore.
Il mutato quadro costituzionale, poi, potrà apportare ulteriori modifiche al volume di autonomia finanziaria sebbene non nel breve periodo. Occorre prima attendere l'attuazione delle leggi che si muoveranno sicuramente in modo graduale. Si giungerà nel tempo ad un contributo statale finalizzato alla perequazione della fiscalità locale.
In realtà è importante notare che dall'ottobre 2001 a marzo 2002 sono stati presi contatti fra lo Stato le Regioni e le Autonomie locali ma sono per ora sospese le decisioni avendo interrotto le riunioni della Cabina di regia appositamente istituita per trovare soluzioni ai problemi poste dalla modifica costituzionale. Ad oggi non si è ancora discusso dell'autonomia finanziaria degli enti locali.